・5年後、10年後の日本の農業のビジョンを描いているか
・「減反廃止」は真に実効的な改革になっているのか
・農協改革は各地域農協の自立と創意工夫を促すようなものになっているのか
・農業の担い手の確保と育成をどうするか
・農地政策にどのように取り組んでいるのか

　日本の農業・農村では、農業生産額の減少、基幹的農業従事者の高齢化や耕作放棄地の増加など非常に厳しい情勢にある。こうした状況をいかに克服して活力を取り戻し、持続可能な農業をどうつくっていのか。政治に問われている課題は、５年後、10年後の日本の農業をどうしていくのか、というビジョンや展望をまず説明することにある。

　第２次安倍政権は、首相官邸に農林水産業・地域の活力創造本部を、農林水産省に「攻めの農林水産業推進本部」をそれぞれ設置した。さらに、2016年11月29日には政府の農林水産業・地域の活力創造本部が「農業競争力強化プログラム」を決定。この決定に沿う形で、18年6月16日には農業改革関連法が成立するなど、様々な農業改革に乗り出している。こうした農業改革を通じて日本の農業を強くしていく方向に向かっているのか確認していく。

　安倍政権は2013年に閣議決定した「日本再興戦略」において、2020年までに農林水産物・食品の輸出額を１兆円とする目標を掲げた。その後、2016年の参院選でこの目標を前倒しすることとし、「未来投資戦略2017」（17年6月9日閣議決定）において2019年に前倒しすることを明記した。少子高齢化で国内需要が落ち込む中、海外需要を取り込むことで農業所得の増大につなげる戦略を描いている。この目標達成に向けて、どのように動いているのかみていく。

　次に、現在の日本の農業政策における問題としては、まず農家に対する歪んだ保護政策がある。米の生産調整（減反）により供給量を抑制し、高い米価が維持される一方で、直接支払という形で補助金などが支払われており、農家は二重に保護されている。言い換えれば、国民は消費者として、納税者として二重の負担を強いられていることになる。

　そのような状況の中、突如打ち出された減反廃止は、本当に生産者が自らの経営判断・販売戦略に基づいて需要に応じた生産をすることを促すようなものになっているのか。そして、「二重の負担」構造を打破したものになっているのかなどを確認していく。

　次に、農協改革である。今、日本の農業は大きな岐路に立たされている。すなわち、政府は保護的な農業政策から、地域ごとに競争力のある農業を育成する政策に舵を切り始めている。その流れの中で、農協のあるべき姿も問われているが、安倍政権が行った農協改革は、ＪＡ全中の指導によって全国一律の活動を行う体制を改め、各地域農協が創意工夫により、地域の実情に合ったサービスを提供できるような環境を整えたものとなったのかをみていく。

　また、農業の担い手と農地の問題もある。2017年の農業就業人口は概数値で181万人と2016年の192万人から減少し、平均年齢も2010年の65.8歳から66.4歳（2015年）、66.8再（2016年）に年々上昇傾向にある。一方、新規就農者数も2015年の6万5000人をピークに16年は6万人と減少傾向にあり、49歳以下の新規就農者も2万3000人（15年）、2万2000人（16年）と減少傾向にある。今後の農業を担う若い世代の担い手をいかに確保、育成していくかということは喫緊の課題であるが、そのためにどのような具体策を打ち出したのかを検証していく。加えて、農業の生産性を高め、競争力を強化していくためには、強い担い手（効率的かつ安定的な農業経営になっている経営体及びそれを目指している経営体）への農地集積と集約化を進め、生産コストを削減していく必要がある。そのためにどのようなスキームを構築したのか。また、それは有効に機能しているのかを評価していく。

農林水産物・食品の輸出を2019年１兆円の目標達成は可能か

　安倍政権は2013年に閣議決定した「日本再興戦略」において、2020年までに農林水産物・食品の輸出額を１兆円とする目標を掲げた。その後、2016年の参院選でこの目標を前倒しすることとし、「未来投資戦略2017」（17年6月9日閣議決定）において2019年に前倒しすることを明記した。少子高齢化で国内需要が落ち込む中、海外需要を取り込むことで農業所得の増大につなげる戦略を描いている。

　こうした目標を設定すること自体は間違っていない。日本の輸出入先としてアジアの国々が上位を占めている。現状、賃金が低いことからアジア諸国の農業には比較優位性があり、安い農産物が日本に入ってきているが、アジア諸国の所得が上がるにつれてその優位性も下がってくる。その結果、双方向にモノが行きかうようになり、日本の農林水産物の輸出が拡大する可能性を秘めている。

　その可能性は数字にも表れており、農林水産物の輸出入について2016年の統計で見ると、日本からの輸出7502億円（アルコール飲料・真珠・たばこなどを除くと6524億円）となり、輸出額自体は過去最高を更新している。しかし、伸び率でみると、2015年は前年比21.8％増で7451億円だったのに比べて、2016年は0.7％に留まり、2017年の上半期は4.5％増と勢いに陰りがみられている。

目標達成のため様々な取り組みが始まったが、現時点で達成については判断できない

　こうした状況に対応するため、政府は「農業競争力強化プログラム」に基づき、農林水産物・食品のブランディングやプロモーション、輸出事業者へのサポートを担う新たな組織として、2017年4月1日付けで「日本食品海外プロモーションセンター（JFOODO）」を設立された。しかし、具体的な取り組みは行っているがこれからの動きであり、現時点では目標達成に向けてどのような役割を果たしていくのかわからず、現時点で「農林水産物・食品の輸出を2019年１兆円」の目標達成できるかは判断できない。

　また、注意しなければならない点がある。現在の輸出額7502億円のうち、上位を占める輸出品はホタテ貝、アルコール飲料、真珠、ソース混合調味料、たばこなどであり、農産物では上位20品目のうちりんごが12位（132億円）と入っているのみである。輸出を１兆円に拡大することで、日本の農業が成長産業になるための牽引車、日本の農業の足腰を強くしていくことにつながるかどうかはわからない点には留意する必要がある。

飼料用米への転作に多額の補助金が支払われている現状は妥当か

　2013年11月、政府は2018年産を目途に、主食用米の生産調整（減反）を見直し、行政による生産数量目標の配分に頼らずとも、生産者が自らの経営判断・販売戦略に基づいて需要に応じた生産ができるようにすることを決定した。これにより、国が生産目標を農家ごとに割り当て、生産数量を抑制することによって価格を維持する方式の減反は2018年産からなくなることになっている。

　こうした生産調整の見直しによって、２つの問題点が生じる。１つは、米の値段が暴落して、他の品目の値段が高くなると、多くの農家が米をつくらないという可能性が出てくることだ。そこで、米と他の品目の収益をある程度バランスさせる措置が必要になるが、高いレベルでバランスを保つのか、低いレベルでバランスを保つのか、という問題が生じる。

　この点、政府は水田に主食用米ではなく、飼料用米などを栽培した場合、それまで10アールあたり８万円支払っていた補助金を最大10万5000円に増額したように、高いレベルでのバランスを保つことを念頭に置いている。この施策の結果、飼料用米への転作が増え、主食用米の収穫量は前年産より２％減の733万トン程度になる見通し。その結果、昨年まで2年連続で生産調整の目標数量を下回っており、全体として需給は引き締まっている。したがって、減反の廃止を主張した当初に比べて、農業者から大きな反発がない状況をつくりだした。けれども、飼料用米生産の拡大によって高い補助金の支給額が増え続けている。さらに、減反が廃止になったとしても、飼料用米への補助金はなくならないために、供給について政府がコントロールするという構造は変わらないとみられており、何のための生産調整の見直しなのか分からない。

　また、今後も農家が飼料用米の生産を拡大すればその分主食用米の市場の需給は引き締まり、米価が上がる。一方で、飼料用米、麦、大豆等へ転作を促す水田活用の直接支払い交付金は2018年度予算で3304億円（17年度3,150億円）の交付金が計上されている。国民は高い米価という消費者としての負担に加え、納税者としての負担も増大することになる。この「二重の負担」の構造が見られる点はこれまでの生産調整と何ら変わっておらず、評価は低くならざるを得ない。

政府は、改めて「生産調整（減反）」の定義を示すべき

　もう１つの問題として、生産調整の見直しによって、本当に生産数量目標の配分がなくなるのか、という点である。生産調整の見直しと聞けば、通常であれば経営者の判断で、米をどれぐらいつくるかを決定できるものと考える。

　今回も生産調整を見直すとしているが、県から市町村、市町村から農家への対応について今後どうするかは明示されておらず、かつ、「行政による生産数量目標の配分に『頼らずとも』」など、曖昧な記載が残っており、現時点で生産調整の見直しが、どこまで進むのか判断できない。こうした点について、政府から明確な説明はなされていない。

　また、2004年産から国が一律転作面積を配分する方式（ネガ面積配分）を、国が生産数量を配分する方式（ポジ数量配分）に変更し、2007年には国から都道府県への数量目標の配分は廃止された。しかし、実際は、国が米の需要の見通しを都道府県に提示し、これをもとに都道府県以降の生産量のプランが練られることになり、県から市町村、市町村から農家については、行政が農協の協力を得ながら生産調整を行うこととなり、今に至っている。さらに、2018年の衆議院選挙の政策集には「国が策定する需給見通しなどを踏まえ、生産者や集荷業者・団体が中心となって円滑に需要に応じて生産が行えるよう、関係者の主体的な取り組みを促す全国的な推進組織の立ち上げを支援」すると記載されている。こうしたこれまでの政策、今回の公約をみると、減反が廃止されたとしても、同様の数量目標配分の仕組みは事実上残ることが懸念される。政府・与党は生産調整の見直し、減反廃止の定義を改めて国民に示す必要がある。

　なお、減反については廃止すべきとの方向性は正しいと考える。一番重要なことは、安定志向の法人、専業農家が複数の販売先を確保したり、さらには価格または価格の決め方まで含めた事前契約をするようなかたちで、安定した取引を形成していくことである。そして、米の用途ごとの適切な供給量については、そうした市場や消費者のニーズに合わせて、市場の需給に委ねることが重要だと考える。仮に、米価が大幅に下落することがあれば、今後の日本の食料生産を支えていく若者や働き盛りの農業者、あるいは法人の経営などを支援することで足りるのではないか。

農地中間管理機構の利用による農地の集積自体が自己目的化している

　農業の生産性を高め、競争力を強化していくためには、担い手（効率的かつ安定的な農業経営になっている経営体及びそれを目指している経営体）への農地集積と集約化を進め、生産コストを削減していく必要があるが、そのための具体的な措置として、2013年に農地中間管理機構関連法が成立した。

　2023年までに全農地面積の8割を担い手に集積・集約化するためには、年間14.9万ヘクタールの集積が必要になるが、2016年度の実績は目標値42％の6.2万ヘクタールにとどまり、その中でも農地中間管理機構（農地バンク）からの転貸は4.2万ヘクタール（前年度は7.7万ヘクタール）にとどまっており、現時点で目標の達成は困難といわざるを得ない。

　こうした状況下で、政府は18年6月16日に土地改良法を改正した。これまで農地バンクが借りた農地を整備する費用は国が５割、自治体が４割弱、農家が１割強（都道府県事業の場合）と、農家は10アールあたり10万～20万円の支出が必要だったが、今回の改正で農地バンクが借りた農地を整備する必要費は全て公費で負担する仕組みに改めた。この改正により、所有者の同意や費用負担なしに、都道府県が大区画化などの基盤整備をできるようになった。

　しかし、従来より、農地集積のための制度は機能している。例えば、機械作業で支えてくれた近隣の担い手に農地を貸したり、定年後に農業に力を入れることを想定して、全面積を貸すことは避ける場合など、農地の貸借にも地域や各農家の実情によって、農地バンク以外の農地集積制度の方が適切だと判断される場合もある。現状の取り組みは、農地バンクが実績を積み上げることそのものを自己目的化しているところがあると言わざるを得ない。

農地集約の制度整理に加え、農村政策そのものに真正面から向き合うことが必要に

　また、制度に関しても、1975年に創設された農用地利用増進事業による利用権（賃借権など）設定による農地流動化、1993年創設の認定農業者制度の創設による集積のターゲットの明確化、1994年の認定農業者に対するスーパーＬ資金の創設、さらに2009年の農地法改正で、全市町村に農地利用円滑化団体を設置して農地利用集積円滑化事業などを行うなど、既に様々な制度が存在している。数年で農業政策がコロコロと変わるようであれば、農業従事者から見ても農地の修正やどの作物をつくるのかといったことを判断しにくいのが現状である。

　既存の仕組みの中で、農地制度の再設計、再整理を行い、農地集積バンクとの整合性をどうするのか、更には日本の農業の５年後、10年後の見通しなど、中長期的に見て日本の農業をどうしていくのか、というビジョンを説明する必要があると考えるが、現時点ではそうしたビジョンが説明されているとはいえない。

　また、耕作放棄地は2010年39.6万ヘクタール、2015年42.3万ヘクタールと農地バンクなどの仕組みが導入された現状でも増加傾向にある。今後、日本全体で急速に少子高齢化が進む中、耕作放棄地を何らかの政策で耕作地に戻していくのか、逆に困難な耕作地を自然に返していくのか、そうした将来の農村政策の転換の課題に真正面から向き合うことが、今後、必要になっていくと考える。

農協の業務内容の改革ではなく、組織改革に終始してしまった現状

　農協は農協法に基づき、農業生産力の増進や農業者の経済的社会的地位の向上を図ること、その行う事業によってその組合員のために最大の奉仕をすることが目的とされている。しかし、農産物の販売や資材の調達等において、農業者のニーズに的確に対応できていないと指摘されている。そのような中、農協の中でも全農を通じての販売をしない農協や、農協に属さずに販売、資材の調達を行う農業者も増えている。

　そのような状況下で、2015年８月、全国農業協同組合中央会（ＪＡ全中）の権限縮小など、農協組織を約60年ぶりに抜本改革する改正農協法が成立した。改正法では、地域農協の自由な経済活動を促すため、経営指導などの役割を担ってきたＪＡ全中を一般社団法人に移行させ、監査機能を分離。地域農協には、2019年９月末までにＪＡ全中ではなく、公認会計士による監査の実施を義務付けた。

　また、2016年11月29日政府は、農業者の経営安定や収支改善を図るための施策をまとめた「農業競争力強化プログラム」を決定した。この中では、同年11月11日に規制改革推進会議が提言した①全農の購買部門を１年以内に少数精鋭の組織へ転換すること、②全農の販売部門で１年以内に買取販売への転換を推進すること、③農協の半数が３年後をめどに信用事業を農林中央金庫などに譲渡する、といったことについては、農協グループの自己改革を重んじる形で明記されず、①②については、全農が作成する体制転換の年次計画を政府がフォローアップすることになった。

　その後、政府の規制改革推進会議は2017年5月23日に農業生産資材の引き下げや農協改革の着実な実施などを求める答申を提出するなど、定期的なフォローアップを行っており、改革は進んでいる。

農協自身が自己改革を行い、切磋琢磨することこそ本来の改革ではないのか

　しかし、そもそも農協は利用者である組合員が所有し、組合員が事業をコントロールするという協同組合である。本来の協同組合のあり方から見て、組合の目標や理事の構成など、政府側が規制や方向を一律的に決めるものではなく、各農協自身が自己改革し、ボトムアップで考えていくことが必要だと考える。今、農協にもライバルが増えてきており、農家が消費者と直接つながり、販売するなどの例が増えてきている。そうした状況に刺激を受け、農協が自己改革を行い、切磋琢磨しようという姿が本来の協同組合の姿だと考える。そのためには、市町村の各農協などが、現地の実情を踏まえながら、どのように自己改革を行っていくのか、かにかかっている。そうした点で、都道府県の各農協が行う改革を後押しするという姿勢は評価できるが、そもそも、日本の農業政策全体の絵姿の中で、農協の業務をどう考え改革してくのか、という視点がなく、農協の組織改革だけに取り組んでいるのが現状である。よって、現状の改革のままでは、高い評価をつけることは難しい。