【政治制度改革】

　最高裁判所が衆院選を３回連続で「違憲状態」と判示するなど、国政選挙の度に司法が立法府に対して警告するという異常事態が続いている。そうした中ではまず、「一票の格差」を是正し、選挙を正常化させるために、どのような取り組みをしているかが問われることになる。

　ただ、選挙制度で求められるのはそれだけではない。1988年に発覚したリクルート事件など、相次ぐ政治腐敗を受けて政治改革の機運が高まり、超党派的な政治改革運動に結実していった。その際、批判のやり玉に挙がったのが中選挙区制であった。中選挙区制では、「金権政治」になる同一党内で争うので派閥形成につながる、争点をめぐる選挙（政策論議）になりにくい、政権交代が可能な二大政党制になりにくい、などの理由が背景にある。そして、紆余曲折を経て、1994年に公職選挙法が改正され、衆議院の選挙制度は小選挙区比例代表並立制に変更された。

　しかし、それから20年以上が経過し、小選挙区制にも様々な問題が出てきている。そうした中、真に民主主義を実効的に機能させるために、選挙制度の不断の見直しが求められる。そこで、そうした取り組みを行っているかもみていくことにする。

【行政改革】

　行政改革は、変容する国民ニーズへの対応、危機的な財政状況、社会保障・税一体改革（消費税増税）を前提とした「身を切る改革」などの現下の課題を踏まえると、行政機能や政策効果を最大限向上させ、政府に対する国民の信頼を得るためにも、きわめて重要な取り組みとなる。そうした中、安倍政権の目指すべき行政改革の理念や目的は、2012年の自民党の公約に明確に示されている。

　まず行政改革の目的である。ここでは「この間の行政需要の変化や今後の動向を踏まえながら、国家統治の観点から国と地方の役割を見直し、効率的で機動性，柔軟性がある行政機構を目指し、行政機構の地方移転を含む省庁再々編といった、これからの国の形をつくる中央省庁改革を政治主導で実現します」と、国の統治機構改革に乗り出すことを明確に示している。

　次にそれを実現する手段である。ここでは、「こうした改革の立案、実行、改革進行の監視、定期的な点検を行うために、行政改革推進会議を重要政策会議として内閣府に設置する。会議発足から１年以内に改革計画を総合的、戦略的なものとして立案し、３年以内に立法措置を行う」と、目標年次を区切った形で工程を明確に示している。

　そこで、これらの掲げられた理念や目的が現時点でどこまで実現しているのかをみていくことにする。

【公務員制度改革】

　霞ヶ関の公務員は、業界への天下りや不祥事などで、常に批判の対象となってきたが、一方で公務員制度改革はなかなか進まなかった。福田政権時代の2008年６月に施行された「国家公務員制度改革基本法」には、改革に必要な措置について「５年以内を目途として講ずる」と明記されているが、実際には、民主党への政権交代の影響もあり、多くの項目が実現していなかった。

　それを受け、2012年衆院選の自民党の公約では、「国家公務員制度改革基本法」を踏まえて、「国民の全体の奉仕者である国家公務員について、一人一人がその能力を高め、責任を自覚し、誇りを持って職務を遂行する」ことを目的に、そのために「能力・実績主義に基づいた評価による信賞必罰の処遇と人事を厳格に実行し、真に頑張る者が報われる制度を確立します」と明記した。この文言は、2013年参院選、2014年衆院選、2016年参院選の公約でも踏襲されている。

　そこで、評価では、同法を踏まえながら、これまでどのような制度設計を進めてきたのか、そしてそれは真に実効的な公務員制度改革につながっているのかを点検していく。

　2014年６月に衆院議長の諮問機関として設置された「衆院選挙制度に関する調査会」は2016年１月に大島理森衆院議長に対して最終答申を提出した。答申では、議席配分に関して今の制度より人口比を反映しやすい「アダムズ方式」を採用。2010年の国勢調査で計算すると定数は東京都で３増、埼玉、千葉、神奈川、愛知の４県で各１増となり、青森など13県で各１減となる。その結果、衆院の議員定数は小選挙区６、比例代表４の計10議席の削減により戦後最も少ない465議席となった。また、一票の格差も、議席配分の計算方法の変更により1.621倍となり、最高裁の違憲判決が出された最も低い倍率である2.13倍を大幅に下回るものとなった。

　そして、安倍首相も２月の予算委員会ではこの答申を「尊重する」とし、５月には衆院選挙制度改革関連法が成立した。これを受けて、首相の諮問機関である衆院選挙区画定審議会は12月、対象となる都道府県の知事の意見書を基に、小選挙区の区割り案策定に関する方針についての協議を開始した。年内には方針を定め、年明けから境界変更作業をスタートさせ、５月27日までに安倍首相に新たな区割り案を勧告し、それを受けた政府が次期通常国会に公職選挙法改正案を提出するというスケジュールになっている。

　最高裁判所が衆院選を３回連続で「違憲状態」と判示するなど、国政選挙の度に司法が立法府に対して警告するという異常事態の中、その解消に向けた立法府の取り組みは一歩前進したといえる。しかし、抜本改革の実現は2022年以降になる見通しであり、今回の改革が単なるその場しのぎにならないかどうかは、現段階では判断できない。

　なお、最終答申では、選挙制度について、「公正かつ効果的な代表という目的を具現化するために適切な制度を実現するよう、不断に見直していくべき」とした上で、二院制の役割や機能、「国権の最高機関」としての国会の在り方や「全国民を代表する」議員を選出するための望ましい選挙制度の在り方を、「国会として継続的に考えていくべきである」としている。さらに、関連法の付則でも「望ましい選挙制度のあり方について、不断の見直しを行う」としている。しかし、一連の改革では一票の格差の是正に重きが置かれており、選挙制度や衆参の在り方などについての議論には至っていない。そのため、「よりよい選挙制度」が実現するかも不透明である。

　一方、参院選挙制度改革でも課題がある。最高裁は2010年（最大格差5.00倍）と2013年（同4.77倍）の参院選を「違憲状態」と判断した上で、2013年参院選については「都道府県を単位として定数を設定する現行制度を速やかに見直すべきだ」としたことを受けて、昨年７月には徳島と高知、鳥取と島根を「合区」するなど定数を「10増10減」した改正公選法が成立し、最大格差は3.08倍となった。

　しかし、当事者たる４県の住民を中心に不満が強く出されたことを受けて、自民党は10月、合区を解消し、参院に何らかの形で都道府県の代表という性格を位置づける憲法改正を目指す方針を決め、「参議院在り方検討プロジェクトチーム」を発足させた。例えば、アメリカの上院は、憲法上、「各州２名」と定数が規定されているため、一票の格差が生じることは制度的に是認されている。日本の参議院でも同様に「各都道府県から最低１名以上」というように憲法上に議員定数を規定すれば、格差の問題を発生させずに合区を解消できる。

　一方で、自民党は憲法改正についての姿勢として、公約で「各党との連携を図り、あわせて国民の合意形成に努める」としている。しかし、与野党の憲法改正に対する考え方の隔たりは大きく、改憲項目の絞り込みなど具体的な改正手続きは来年以降に先送りされる見通しである。「国民の合意形成」という点ではさらにその見通しは遠く、憲法改正に向けた具体的な道筋はまだ描かれていない状況にあるため、現段階では参院選挙制度改革の行方も判断できない。

省庁改革の計画作りは、選挙の度に目標時期が後退

　2012年衆院選の公約に基づき、2013年１月29日には内閣府に行革推進本部が、また、行政改革に関する重要事項の調査審議等を目的として、同本部の下に行政改革推進会議が、それぞれ閣議決定を根拠として設置された。しかし、この行政改革推進会議は当初公約で掲げられた内閣府の設置法に基づく重要政策会議として設立されておらず、閣議決定で作られたものである。かつ、この公約で掲げられた「行政機構の地方移転を含む省庁再々編といった、これからの国のかたちをつくる中央省庁改革を政治主導で実現」するための１年以内の改革計画も３年以内の立法化も実現していない。

　そして、こうした統治機構の改革の代わりにこの会議を軸に動き出したのは、内閣府や内閣官房の機能整理に伴う国家行政組織法の改正、行政事業レビュー、独立行政法人改革である。

　まず、国家行政組織法の改正は、2001年の中央省庁再編において、省庁の大くくり化、独立行政法人制度の設置とともに柱の一つだった「首相の権限強化」の検証と再構築の一環として進められた。これは、再編以降、省庁にまたがる重要業務の多くが内閣府や内閣官房の所管となったことによる官邸機能の低下を是正することを目的とした施策で、内閣府・内閣官房における計20業務の廃止・縮小や、各省への総合調整権限の付与が定められ、改正法案は2015年の９月４日に成立し、2016年４月に一部事務を除き施行された。

　ただ、これは、国・地方・民間の役割分担など「この国のかたち」までを視野に入れた省庁の改革計画の一貫で進められたものではなく、その立案にも着手していない。

　今年３月、政府は文化庁の京都移転を正式に決定し、さらに９月には消費者庁が徳島県に、総務省が和歌山県にそれぞれ一部の新拠点を置く方針を決定したが、これは「地方創生」の一環であり、行政改革を主眼としたものではない。本来であれば、国の地方出先機関の見直しをめぐる議論の好機となるはずだが、政府の議論からはそういった問題意識はみられなかった。

　また、昨年には河野太郎行政刷新担当大臣（当時）が、所管事務が広範にわたることによる大臣の負担を理由として厚生労働省の３分割を提案し、今年５月にも自民党の若手議員でつくる「2020年以降の経済財政構想小委員会」が、厚生労働省の組織見直しに向けた提言をまとめたが、いずれも個人レベルの発言にとどまり、裏付けとなる政府決定が存在しているわけではない。

　こうした公約の修正は、実際に自民党の公約の中でも確認できる。中央省庁改革に関する記述は2013年参院選のマニフェストにもほぼ同じ内容で引き継がれたが、改革計画の策定時期は、12年衆院選時の「１年以内」から「速やかに」に後退した。さらに、2014衆院選マニフェストの政策BANKでは、中央省庁改革については「検討を進めます」との記述に後退し、改革計画策定の期限に関する記述がなくなっている。2016年参院選の公約でも同様に期限に関する記述はない。

行政業レビューは、当初公約した省庁の組織の見直しとは無関係

　公約の修正が進む中、行政改革の項目の中でクローズアップされてきたのが、行政改革推進会議で検討が進んでいた、行政サービスの質の向上や政府事業の棚卸し（行政事業レビュー）や、独立行政改革法人であるが、こうした公約の実行の変更やその理由に関する国民への説明も行われていない。
しかも、行政事業レビューは2013年以降毎年行われており、今年５回行われた行政改革推進会議の議題はすべてこの行政事業レビューとなるなど、政府の関心はここに集中しているが、これは予算査定プロセスの見直しを主眼に置いた施策であり、省庁の組織の見直しとは関係がない。

　一方、独立行政法人改革については、2014年６月に成立した独立行政法人通則法の改正に基づき、統廃合などにより100法人（2013年12月の閣議決定時）を87法人に削減する具体的な予定が発表され、現段階で予定通り進んでおり、2016年４月には17法人が７法人に統合し、予定された統廃合が実現するなど、進捗はみられる。

国・地方含めた抜本改革には全く着手せず、その理由を国民に説明していない

　以上のように、官邸機能の強化や内閣府・内閣官房の機能整理、独立法人改革などでは一定の進展は見られたものの、公約で強調した省庁再々編や国・地方含めた抜本的改革の計画作り、及びそれに必要な体制の整備には着手していなかったり、構想止まりになっていたりしている。かつ、当初の公約と比べた目標の修正・後退について、その理由を国民に説明していない。さらにいえば、今年の施政方針演説、所信表明演説において、安倍首相は行政改革についてまったく言及していないなど、政策実行に向けた指導性もみられない。

内閣人事局の設置により、官邸主導の政治という目標へ大きく動く

　「国家公務員制度改革基本法」において最大の目玉となったのは「内閣人事局」の設置であったが、これは2014年５月30日に設置された。そして、審議官級以上約600人の人事権を各省から官邸に移す改革が実現している。

　これにより、内閣官房の強化による官邸機能の政治の実現に向け、審議官級以上の幹部職員の人事権が各省大臣から移管され、首相と官房長官が幹部人事に強い権限を持つようになった。これは2001年の省庁改革から始まった首相の権限強化の最終章とも考えられ、省益を排除した官邸主導の政治という目標の実現に向けて着実に動いているとも判断できる。したがって、遅れていた公務員制度の取り組みが安倍政権になってから大きく進んだことはある程度評価できる。

公務員改革の司令塔としての内閣人事局の運営は、現時点では評価が難しい

　この内閣人事局は、自民党の公約で一貫として掲げている公務員改革の目的を実現するための制度設計を行う司令塔であり、国家公務員の人事管理に関する戦略的中枢機能を担う組織として、基本法に基づき、国家公務員の人事管理や採用、行政機関の定員管理を含めた関連制度の企画立案、方針決定、運用を一体的に担う権限が与えられている。

　しかし、現時点ではまだ制度が始まったばかりであり、これが運営上でどのような弊害を持つものなのか、またそれがどう機能し役割を果たすかは現時点で評価するのは難しい。今後の取り組みを判断するしかないため、現段階での正確な評価は不可能である。

人事評価の運用改善は未だ検証困難。給与体系の抜本的見直しには未着手

　人事評価制度の運用改善については、公務員制度改革基本法に基づき、2011年１月より既に、各省内部で半年ごとの人事評価制度が導入されている。この制度が「真に頑張る者が報われる」ために恣意的な人事を排除する目的で運用が徹底されたかが、安倍政権に問われた課題であるが、2013年７月、「人事評価に関する検討会」が総務省に設置され、2014年２月に報告書を発表され、５段階評価で上から２番目までの評価を得る者が一般職員の６割を占めている。しかし、こちらも始まったばかりであり、制度の運用改善が徹底されたかは現時点で検証するのは難しい。

　また、2014年、一般職の職員の給与に関する法律等の一部が改正され、地域間・世代間の給与配分の見直しを目的とした俸給表・地域手当の改定が2015年４月から施行されたが、2012年の公約で掲げた「抜本的な給与体系の見直し」とは言えない。また、役職の階級と給与とが厳格に連動している現行制度を改め、業績に応じた昇降格を柔軟に行えるようにするため「幹部公務員の給与を本俸と役職手当に区分する」ことを公約で掲げているが、こちらは検討の着手すらしていない。

国家公務員の定年延長は具体的検討が進まず、公約内容も後退

　2012年の公約では、年金の支給開始年齢引き上げに伴い定年退職者が無収入になるのを防ぐことを目的に、当面の再任用制度拡充を掲げるとともに、「将来的には65歳まで定年を延長します」と明記した。これを受け、2014年６月に国家公務員法が改正され、「国家公務員の定年の段階的な引上げ、国家公務員の再任用制度の活用の拡大その他の雇用と年金の接続のための措置を講ずることについて検討するものとする」という附則が設置された。　しかし、定年延長による具体的な検討は進んでいるわけではない。2014年の公約では、「役職定年制の導入も含め、65歳まで働く事のできる環境を整備します」と、表現がやや後退している。

地方公務員の人事評価や再就職規制は、公約通りに改革が進む

　2014年５月に地方公務員法が改正され、地方公務員において能力及び業績を把握した人事評価制度を導入し、任用、給与、分限その他の人事管理の基礎とすることが各自治体に義務付けられた。同時に、離職後の元職員による現職員への働きかけの禁止や、現職員の求職活動の規制といった再就職規制の強化も規定された。これらの措置は、公布日から２年以内に施行されることが定められている。こうした制度は、民主党政権時代には労働組合の反発により検討が進んでいなかったが、安倍政権では、公約に記載された通り、国家公務員において既に施行されている制度に準拠した改革が進んでいる。

「逆三角形」の年齢構成是正には、依然として答えが出ていない

　公務員制度改革の大きな課題は、逆三角形化が進む公務員の設計改善に政府が答えを出していないことにある。2007年の国家公務員法改正により、天下り廃止に伴う再就職斡旋が官民人材交流センターに一元化されたものの、民主党時代に同センターの機能が大幅に縮小されたことや、国家公務員総人件費の２割削減を掲げ、新規採用を大幅な抑制したことが、公務員の年齢構成を歪めている。この結果、定年までの雇用が一般化するようになり、この逆三角形の構造が進んでいる。

　人事院が今年５月に公表した「公務員白書」では、10年前に比べて30代以下の若手の国家公務員が大幅に減少し、50代以上が増えた実態を浮き彫りにしている。若手職員の減少が目立つのは特に地方の出先機関で、19～39歳の在職者数は約２万8000人で、10年前に比べて55％減った。定員削減や新規採用の抑制が出先機関に多めに課されてきたことが原因とみられる。一般行政職全体の平均年齢は43.5歳で、10年間で3.2歳上昇。40～50歳代の職員数が20～30歳代の約２倍に達しているなど、このままでは20年後には、経験豊富な管理職や実務者が極端に不足する可能性がある。

役職定年制の検討は未着手。早期退職優遇の実効的な措置には至っていない

　これに対して、自民党は2012年の公約で、年齢構成の逆三角形化による組織の活力の低下を問題提起し、「ポストごとの役職定年制や早期希望退職優遇制度を導入します」と明記している。

　このうち、役職定年制の導入には、検討を進める上での法的根拠がなく、まだ、内閣人事局等での具体的な検討は行われていない。一方、早期退職の優遇については、国家公務員退職手当法の改正によって、45歳以上（定年が60歳の場合）の職員を対象とした早期退職募集制度を導入し、2013年11月より本制度に基づく退職が可能となったが、同制度への応募は職員の自発的な意思に委ねられており、退職勧奨などのより実効的な措置の導入までには至っていない。また、早期退職の推進に必要な退職金のさらなる積み増しが予算制約の関係上難しいこともある。

　上記の現状を踏まえ、定員純減と年齢構成是正の具体策については内閣人事局において引き続き検討が進められているが、依然として着地点は見出されていない状況である。

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