・5年後、10年後の日本の農業のビジョンを描いているか
・「減反廃止」は真に実効的な改革になっているのか
・農協改革は各地域農協の自立と創意工夫を促すようなものになっているのか
・農業の担い手の確保と育成をどうするか
・農地政策にどのように取り組んでいるのか

　日本の農業・農村では、農業生産額の減少、基幹的農業従事者の高齢化や耕作放棄地の増加など非常に厳しい情勢にある。こうした状況をいかに克服して活力を取り戻し、持続可能な農業をどうつくっていのか。政治に問われている課題は、５年後、10年後の日本の農業をどうしていくのか、というビジョンや展望を説明する必要がある。

　第２次安倍政権は、首相官邸に農林水産業・地域の活力創造本部を、農林水産省に「攻めの農林水産業推進本部」をそれぞれ設置し、様々な農業改革に乗り出している。

　現在の日本の農業政策における問題としては、まず農家に対する過剰な保護政策がある。米の生産調整（減反）により供給量を抑制し、高い米価が維持される一方で、直接支払と形で補助金などが支払われており、農家は二重に保護されている。言い換えれば、国民は消費者として、納税者として二重の負担を強いられていることになる。

　そのような状況の中、突如打ち出された減反廃止は、本当に生産者が自らの経営判断・販売戦略に基づいて需要に応じた生産をすることを促すようなものになっているのか。そして、「二重の負担」構造を打破したものになっているのかなどを確認していく。

　次に、農協改革である。環太平洋パートナーシップ協定（ＴＰＰ）交渉の合意を受け、日本の農業は大きな岐路に立たされている。すなわち、政府は保護的な農業政策から、地域ごとに競争力のある農業を育成する政策に舵を切り始めている。その流れの中で、農協のあるべき姿も問われているが、今回、安倍政権が行った農協改革は、ＪＡ全中の指導によって全国一律の活動を行う体制を改め、各地域農協が創意工夫により、地域の実情に合ったサービスを提供できるような環境を整えたものとなったのかをみていく。

　また、農業の担い手の問題もある。農林水産省が５年ごとに農林業センサス（速報値）を発表している。2015年11月に発表した数値によると、農業就業人口は2010年の前回調査から51万6000人減って209万人となり、平均年齢は65.8歳から66.3歳に上昇。65歳以上が全体に占める割合は63.5％に達し、過去最高となった。一方、39歳以下の農業就業人口は前回の17万7000人から減少して14万1000人となり、全体の6.7％にとどまっている。今後の農業を担う若い世代の担い手をいかに確保、育成していくかということは喫緊の課題であるが、そのためにどのような具体策を打ち出したのかを検証していく。

　最後に、農地に関する政策である。農業の生産性を高め、競争力を強化していくためには、強い担い手への農地集積と集約化を進め、生産コストを削減していく必要がある。そのためにどのようなスキームを構築したのか。また、それは有効に機能しているのかを評価していく。

　その他にも近年、農村地域の高齢化、人口減少等に伴う集落機能の低下により、農地・農業用施設等の資源の保全管理が困難になってきているが、その中でどのような支援策を実行しているのかもみていくことにする。

当初掲げた公約と相違する法制化について、国民に説明すべき

　自民党が公約で掲げた「日本型直接支払い」の仕組みは、民主党の戸別所得補償に対抗する形で、水田、畑、果樹園など全ての農地に対して多面的機能を理由に直接支払を行うというものだった。そして、政権獲得後の2014年６月、農業・農村の多面的機能に着目した日本型直接支払制度の創設を盛り込んだ「多面的機能法」が成立した。

　しかし、その内容は自民党が公約で掲げたような、全農地を対象とするようなものではなく、これまで予算措置で実施されてきた①「中山間地域等直接支払」（2000年から実施）、②「環境保全型農業直接支援」（2007年から実施）に加え、2000年から始まった「農地・水保全管理支払」を組み替え、対象範囲を広げる形で、③「多面的機能支払」に名称を変更した３つの直接支払を法制化したものであり、その内容は分かりにくく、かつその公約の修正を国民に説明したわけでもない。したがって、法制化はなされたものの自民党が掲げた公約を実現したと評価するのは無理であり、減点要因となる。もっとも、自民党が掲げた公約で直接支払を創設すると、従来より薄く広く補助金を支払うことで、中小・零細農家の温存につながる可能性があったため、結果的にはバラマキを阻止したとも評価できる。

多面的機能法に基づく支払いは進んでいるが 農地として維持する方向に進んでいるかは判断できない

　その多面的機能法に基づく取り組みの実施状況だが、まず「多面的機能支払」のうち、地域共同で行う水路の草刈り、泥上げ、農道の砂利補充などを行う組織に対する支援である「農地維持支払交付金」では、16年３月末の時点で昨年に比べて1.11倍の217万7480ヘクタールまで取り組みが拡大している。「資源向上支払交付金」（地域資源の質的向上を図る活動）では、昨年に比べて1.08倍の193万2589ヘクタールとなった。「資源向上支払交付金」（施設の長寿命化のための活動）では、昨年に比べて1.16倍の63万7237ヘクタールとなった。

　その他の実施面積を見ると、「環境保全型農業直接支払」は７万4180ヘクタールで、前年度に比べ１万6436ヘクタールの増加となり、「中山間地域等直接支払」では65万3815ヘクタールで、前年比では３万3405ヘクタールの増加となった。

　小幅な増加にとどまったものもあるが、法制化後の取り組みは全体的に「着実に推進」はしているが、「農地を農地として維持する」方向に進んでいるとは現時点で評価できない。また、こうした法案の修正などを国民に対して説明しているとはいえず、減点となる。

2025年に60代以下で90万人以上の就農者確保が目標

　本公約は、政府が2015年３月に閣議決定した「食料・農業・農村基本計画」において示した農業構造の展望として、農業の内外から青年就農を増やし、若い農業者が定着ベースで倍増することを前提にすれば、年齢構成のアンバランスが改善され、2025年に60代以下で90万人以上の就農者数を確保できるとの見方をベースに目標が設定されている。

　農林水産省が2015年11月に発表した2015年の農林業センサスによると、農業就業人口は2010年の前回調査から51万6000人減って209万人となり、平均年齢は65.8歳から66.3歳に上昇。65歳以上が全体に占める割合は63.5％に達し、過去最高となった。一方、39歳以下の農業就業人口は前回の17万7000人から減少して14万1000人となり、全体の6.7％にとどまっている。

新規就農者数は増えているが、さらなる増加、定着に向けた施策が必要

　政府は2012年度より新たな担い手の増加に向けて、青年の就農意欲の喚起と就農後の定着を図るため、原則45歳未満を対象として、就農前の研修期間（２年以内）の所得を確保する給付金（年間150万円）、及び経営が不安定な就農直後（５年以内）の所得を確保する給付金（年間最大150万円）を盛り込んだ青年収納給付金を創設した。15年度は前年度から1607人増加し14,107人（前者が2,477人、後者が11,630人）が給付金を受け取っている。また、日本政策金融公庫も新規就農・農業参入支援のための融資を実施している。さらに、15年３月31日 閣議決定の「食料・農業・農村基本計画」でも、新規就農促進を取り組むべき優先課題として挙げるなど、政権として力を入れていく方針を示している。

　その結果、新規就農者調査によれば、45歳未満の新規就農者は、2014年の18,500人から2015年には19,760人に増加しており、一定程度の成果は出つつある。しかし、依然として、60歳以上が約７割、50歳未満が約１割という著しくアンバランスな年齢構成に大きな変動はなく、今後も、引き続き様々な施策が求められる。

　全体的に見れば、世代間のバランスを取りながら、地域農業を維持・発展させるための取り組みに着手し、目標実現に向かって動いていると評価できる。但し、「日本再興戦略2016」には「若者の就農・定着を促進するため、従来の施策の見直しとともに、次世代を担う人材への投資についての施策を検討する」との記載のみであり、給付金以外の実現手段などは明らかにされておらず、現時点で目標を達成できるかは判断できない。

　2013年11月、政府は５年後の2018年産を目途に、主食用米の生産調整（減反）を見直し、行政による生産数量目標の配分に頼らずとも、生産者が自らの経営判断・販売戦略に基づいて需要に応じた生産ができるようにすることを決定した。これにより、国が生産目標を農家ごとに割り当て、生産数量を抑制することによって価格を維持する方式の減反は2018年産からなくなることになっている。

飼料用米に交付金を出すことで、政府がコントロールするという構造は変わらない

　こうした生産調整の見直しによって、２つの問題点が生じる。１つは、米の値段が暴落して、他の品目の値段が高くなると、多くの農家が米をつくらないという可能性が出てくることだ。そこで、米と他の品目の収益をある程度バランスさせる措置が必要になるが、高いレベルでバランスを保つのか、低いレベルでバランスを保つのか、という問題が生じる。

　この点、政府は水田に主食用米ではなく、飼料用米などを栽培した場合、それまで10アールあたり８万円支払っていた補助金を最大10万5000円に増額したように、高いレベルでのバランスを保つことを念頭に置いている。この施策の結果、飼料用米への転作が増え、2016年産では飼料用米の生産量が前年比４万トン増の48万トンに伸びている。これにより米価も上向き、相対取引価格は2015年産米平均の60kg１万3175円が、2016年産の10月末までの平均では同１万4290円と1115円上昇している。また、飼料用米専用の品種を作っているケースは半数程度であり、結果として米が豊作だった場合に、事後的に飼料用米に転換するようなことも考えられる。さらに、2018年度をめどに、生産調整が終わったとしても、飼料用米への補助金はなくならないために、供給について政府がコントロールするという構造は変わらないとみられており、何のための生産調整の見直しなのか分からない。

　さらに、今後も農家が飼料用米の生産を拡大すればその分主食用米は不足し米価が上がる。一方で、飼料用米、麦、大豆等へ転作を促す水田活用の直接支払い交付金は2017年度予算で3,150億円の交付金が計上されている。国民は高い米価という消費者としての負担に加え、納税者としての負担も増大することになる。この「二重の負担」の構造が見られるのはこれまでの生産調整と何ら変わっておらず、評価は低くならざるを得ない。

農協が主体となって行う生産調整もなくなるのか、政府は示すべき

　もう１つの問題として、生産調整の見直しによって、本当に生産数量目標の配分がなくなるのか、という点である。生産調整の見直しと聞けば、通常であれば経営者の判断で、米をどれぐらいつくるかを決定できるものと考えるが、J－ファイルにも「行政による生産数量目標の配分に『頼らずとも』」と記載されている。実際、2018年以降も、自治体や農業協同組合などが作付け計画を作成し、そこに政府が関与してコメの生産カルテルを継続する案が有力視されている。

　また、2004年産から国が一律転作面積を配分する方式（ネガ面積配分）を、国が生産数量を配分する方式（ポジ数量配分）に変更し、2007年には国から都道府県への数量目標の配分は廃止された。しかし、実際は、国が米の需要の見通しを都道府県に提示し、これをもとに都道府県以降の生産量のプランが練られることになり、県から市町村、市町村から農家については行政がやるのではなく、農協が主体となって生産調整を行うこととなり、今に至っている。

　今回も生産調整を見直すとしているが、県から市町村、市町村から農家への対応について今後どうするかは明示されておらず、かつ、「行政による生産数量目標の配分に『頼らずとも』」など、曖昧な記載が残っており、そうした余地を残しており、現時点で生産調整の見直しが、どこまで進むのか判断できない。こうした点について、政府から明確な説明はなされておらず、減点要因となる。

農地中間管理機構が実績を積み上けることが自己目的化していないか

　農業の生産性を高め、競争力を強化していくためには、担い手への農地集積と集約化を進め、生産コストを削減していく必要があるが、そのための具体的な措置として、2013年に農地中間管理機構関連法が成立した。

　農水省発表の2015年度の担い手への農地集積割合は、2014 年度末の50.3%から、2015年度末には52.3％へ２％（８万ヘクタール）増加している。しかし、2023年までに担い手シェアを８割とするためには、毎年14万ヘクタールの集積が必要になるが、現時点では政策目標の６割にとどまっており進捗は遅れている。

　このうち、農地中間管理機構の2015年度の実績は、出し手からの借入面積が7.6万ヘクタール、そこから受け手に転貸された面積は7.7万ヘクタールとなり、初年度（借入2.9万ヘクタール、転貸2.4万ヘクタール）から約３倍増加したこととなるが、目標にはほど遠い達成率と言わざるをえず、目標達成は難しいと言わざるをえない。

　そもそも、従来より、農地流動化は行われている。例えば、機械作業で支えてくれた近隣の担い手に農地を貸したり、定年後に農業に力を入れることを想定して、全面積を貸すことは避ける場合など、農地の貸借にも地域や各農家の実情によって、他の農地集積事業の方が適切な場合もあり、現状の取り組みは、機構が実績を積み上げることそのものを自己目的化しているところがあると言わざるを得ない。

中長期的な日本の農業像をどう描くか、というビジョンを説明すべき

　また、制度に関しても、1975年に創設された農用地利用増進事業による利用権（賃借権など）設定による農地流動化、1993年創設の認定農業者制度の創設、1994年の認定農業者に対するスーパーＬ資金の創設、さらに2009年の農地法改正で、全市町村に農地利用円滑化団体を設置しての農地利用集積円滑化事業などを行ってくるなど、既に様々な制度が存在している。数年で農業政策がコロコロと変わるようであれば、農業従事者から見ても農地の修正やどの作物をつくるのかといったことを判断しにくいのが現状である。

　既存の仕組みの中で、農地制度の再設計、再整理を行い、農地集積バンクとの整合性をどうするのか、更には日本の農業の５年後の見通しなど、中長期的に見て日本の農業をどうしていくのか、というビジョンを説明する必要があると考えるが、現時点ではそうしたビジョンが説明されているとはいえない。

改正農協法の成立により、農協改革は大きく動き出した

　農協は農協法に基づき、農業生産力の増進や農業者の経済的社会的地位の向上を図ること、その行う事業によってその組合員のために最大の奉仕をすることが目的とされている。しかし、農産物の販売や資材の調達等において、農業者のニーズに的確に対応できていないと指摘されている。そのような中、農協の中でも全農を通じての販売をしない農協や、農協に属さずに販売、資材の調達を行う農業者も増えている。

　そのような状況下で、2015年８月、全国農業協同組合中央会（ＪＡ全中）の権限縮小など、農協組織を約60年ぶりに抜本改革する改正農協法が成立した。改正法では、地域農協の自由な経済活動を促すため、経営指導などの役割を担ってきたＪＡ全中を一般社団法人に移行させ、監査機能を分離。地域農協には、2019年９月末までにＪＡ全中ではなく、公認会計士による監査の実施を義務付けた。

市町村の各農協が、現地の実情を踏まえながら自己改革ができるか

　2016年11月29日政府は、農業者の経営安定や収支改善を図るための施策をまとめた「農業競争力強化プログラム」を決定した。この中では、同年11月11日に規制改革推進会議が提言した①全農の購買部門を１年以内に少数精鋭の組織へ転換すること、②全農の販売部門で１年以内に委託取引への転換を推進すること、③農協の半数が３年後をめどに銀行事業を農林中央金庫などに譲渡する、といったことについては、農協グループの自己改革を重んじる形で明記されず、①②については、全農が作成する体制転換の年次計画を政府がフォローアップすることになった。

　規制改革会議が高めの目標を提示し、一定程度の水準で合意することについては、ある程度評価できる。しかし、農協は利用者である組合員が所有し、組合員が事業をコントロールするという共同組合である。そうであるなら、政府が一体的に決めるものではなく、各農協自身が自己改革し、ボトムアップで考えていくことが必要だと考える。そのためには、市町村の各農協などが、現地の実情を踏まえながら、どのように自己改革を行っていくかにかかっている。そうした点で、都道府県の各農協が行う改革を後押しするという姿勢は評価できるが、どのような改革の支援を行っていくかは明らかになっておらず、現時点では判断できない