第１話：今年度予算案の評価総論

工藤：2016年は日本にとって非常に大きな年です。７月には参議院選挙があり、衆議院との同時選挙が行われるというような観測もされています。そして、来年４月には消費税の増税が想定されています。日本の将来を考える非常に重要なこの年に、言論ＮＰＯは日本の将来を考え、議論を開始したいと思います。今日はその第一弾として、今年度予算案をどう評価すればよいか議論していきたいと思います。

　ゲストの紹介です。まず、法政大学経済学部教授の小黒一正さん、続いて、大和総研主席研究員の鈴木準さん、最後にニッセイ基礎研究所経済研究部チーフエコノミストの矢嶋康次さんです。

　まず、現在国会で議論されている予算案ですが、今年の予算は97兆円近くとなり、四年連続で過去最大になっています。いま、日本経済の先行きに厳しい見方も出ていますが、予算案では昨年以上の税収増を見積もって歳出増を図り、一方で借金も減らしている。率直に言えば、大幅な税収増を前提に歳出増と同時に借金を減らすという非常に大きな難題を乗り越える、予算案をつくっているというわけです。

　安倍首相は予算案に対しては「経済再生と財政再建を両立させる予算だ」と去年から言っています。今年はそれに加えて、「一億総活躍の希望となる予算だ」という言い方をしています。こうした政府が言っている評価が適切なのかどうかというところから議論をまず、したいと思います。

　まず、小黒さんから今回の予算についての総論的な評価について、いかがでしょうか。

景気の拡張期が終わりつつある今、税収の上振れは債務残高圧縮に使うべきだった

小黒：まず、一般会計の総額について、当初予算は97兆円なのですが、その直前に補正予算を３兆円組んでいますので、実態としては100兆円ぐらいになります。一応、昨年の６月末に作られた新しい「経済・財政再建計画」に沿った形で編成しているということになりますが、もう少し踏み込んで欲しかったという印象がまず一点あります。

　もう一つポイントになるのは、工藤さんが言われたように、税収は上振れしているのですが、その動きについては、実はかなり気を付けなければならない状況に既になりつつあるということです。どういうことかというと、内閣府の景気判断では、第15期の景気循環の谷が実は2012年の11月頃でした。過去の景気変動を見ると、景気の平均的な拡張期は３年くらい、36.2カ月くらいでした。そうなると、2015年11月、12月くらいに平均的な景気の拡張期は終わり、長期的にはこれから１、２年で変動の谷に向かって動いていく可能性があるわけです。こういう局面では、税収の上振れについては、今回補正でもそれを使ったわけですけれども、本来は使わないで財政再建のために債務残高を圧縮するために使ったらよかったのではないか、というのが私の見方です。

膨張した予算。その最大の要因である社会保障の改革が不可欠

鈴木：まず予算の全体像について数字を挙げて説明したいのですが、2000年代を振り返りますと、リーマンショックの前と後とで大きく違います。リーマンショックの前までは、当初予算が大体80兆円くらい、補正予算を合わせても90兆円まで行きませんでした。しかし、リーマンショック以降は、小黒さんが言われたとおり、当初予算と補正予算を合わせて、あるいは決算でみてほぼ100兆円です。

　しかも、中身が変わってきていて、当初予算はリーマンショック直後はそんなに大きくはなく、補正が大きかった。しかし最近は、補正はあまり大きくないですが、当初予算の方がものすごく増えてきたという状況です。例えば、リーマンショック直前の2008年度当初予算は83.1兆円でしたけれども、今年2016年度当初予算は96.7兆円。つまり、８年間でなんと13兆円も増加しています。これに対して、税収はその間で４兆円しか増えていません。また、今年の当初予算では公債発行を減らしたといっても34.4兆円あり、2008年の25.3兆円と比べるとまだ９兆円も多いのですね。

　当初予算がなぜ増えたのかというと、やはり、社会保障関連費が10兆円以上増えていることが大きい。８年間で13兆円増えたうち10兆円は社会保障です。したがって、社会保障改革をやらないと財政問題は解決しないということです。それに加えて、社会保障以外でも徹底的な改革をしないと今の財政の問題は解決しない状況です。

　この点、「財政破綻が近いのではないか」という声もあります。しかし、昨年６月の「経済・財政再生計画」で掲げた、16年度予算から３年間の「集中改革期間」を経て、「2020年までにプライマリーバランスを黒字化させる」という目標へ向けた改革は、いま、まさに動き始めたという段階です。非常に大きなリスクを抱えた状況ではありますが、我々は破綻か改革かという分水嶺に立っているという認識が必要だと思います。

経済再生なのか財政再建なのか、メリハリがない予算案

矢嶋：今回の予算でまず感じるのは、世論の予算に対する関心が非常に低くなっているということです。それと、同じ予算なのに「良い」と言う人と「悪い」と言う人がいるというように、人によって評価がはっきり分かれるということも感じます。

　そういう意味では、重点が経済再生なのか財政再建なのか、そのメリハリがない予算案ということもできます。また、短期の視点か長期の視点かというメリハリも全くない。それで関心が持たれず、評価が割れるという予算になったと思います。

　円安が前提で、税収増が前提で、歳出拡大が前提という意味では昨年作った中期の財政再建計画通りと言うこともできますけれども、私が批判したいのは、円安、税収増を前提とした財政再建、財政運営というのがそもそもおかしいのではないか、ということです。ここのところにメスを入れない限り、単年度の予算を評価することも基本的にはできないのではないかと思います。

工藤：この予算をどう評価するか、有識者の人たちにもアンケートで聞いてみたんですね。その結果を見ますと今年も51％と半数を超える人が「評価できない」と回答している。その回答理由を見ると、様々な意見があって、「診療報酬を削減し、社会保障に関してはある程度対応できている」という声がある一方で、「税収増を前提した予算、もっと財政再建について取り組むべきじゃないか」という声もありました。このように非常に評価が分かれているのですが、ただ、今のような財政運営を繰り返していると、日本の財政状況はかなり厳しくなるのではないか、という点では皆さん共通していると思うんですね。

　次に、安倍首相は去年、予算案に関して「経済再生と財政健全化を両立するものになった」という言い方をしました。今年も、去年ほど強調はしていませんが同じような表現をしています。

　そこで、有識者に今回の予算案が経済再生、財政健全化のどちらに取り組んでいる予算だと評価しているか聞くと、52.1％の方が「経済再生、財政再建のどちらも不十分」と回答しています。昨年も予算に関する議論をした際、同じ質問をしたのですが、その時には43％でしたから、10％近く増えているわけですね。そうなってくると、矢嶋さんがおっしゃったように、この予算が経済再生と財政再建のどちらを向いているのかよく見えない。

　そのようにどちらも中途半端になっているというところに、今度は一億総活躍という別の話が入ってきました。一億総活躍社会の実現に向け、２兆円程度の予算を組んでいるのですが、これを「一億総活躍の実現に向けた予算になっていると思う」という有識者は10.6％にすぎず、「不十分な内容であり一億総活躍社会は実現できないと思う」というのは20.2％でした。そして非常に多かったのが、「そもそも政策目的がはっきりせず、選挙対策のバラマキだと思う」というかなり厳しい見方の60.2％でした。

　皆さん、このアンケート結果をどうご覧になっていますか。

「経済再生ケース」でも財政再建は厳しい

小黒：財政再建と経済再生の両立で象徴的なものとしてメディア報道では、基礎的財政収支赤字幅に焦点が集まっており、内閣府の「中長期の経済財政に関する試算」でその見通しが出ています。経済学では、財政赤字GDP比と名目成長率がわかれば、最終的にどういうような姿の債務残高GDP比に収束するかがわかるという数式があり、これを「ドーマー命題」と言っていますが、これは有り体に言うと名目GDP成長率で財政赤字GDP比を割ると、それが収束する債務残高GDP比になるというものです。例えば、１％の名目成長率で３％の財政赤字があるとすると、「分母＝１、分子＝３」なので、３となり300％の債務残高GDP比に収束します。では、直近の内閣府の試算ではどうだったのかというと、実は結構厳しい。2024年度で、経済成長が順調な「経済再生ケース」でも大体４％くらいの財政赤字ですし、「ベースラインケース」と呼ばれる現実的な実質経済成長率１％くらいの場合だと５％くらいの財政赤字になる。

　今、足下の名目成長率は、これだけ異次元緩和とか今回のマイナス金利を実行しても、なかなかインフレが起きなくて、１％を切っているわけです。この10年くらい平均すると０％に近い。それでも仮に１％とすると、経済再生ケースでも収束する債務残高GDP比は400％になるわけです。最終的には財政赤字を削減するという新しい財政再建計画を実行するためには、ここにもう少し踏み込んでいく必要がある。まず基礎的財政収支をどうにかすることが重要ですけれども、その後、借金の利払いを含めた財政赤字をどうするかについて考えないと、財政が持続可能ではない。有識者のそういう認識が表れている結果なのかなと思います。

工藤：鈴木さんは、経済財政諮問会議の専門調査会に入っておられますが、財政の持続性に関する緊迫感は当局側にあるのでしょうか。

ボトムアップの取り組みが始まった

鈴木：矢嶋さんが先ほどおっしゃったとおり、予算に対する評価についてばらつきが大きく、平均的には厳しい評価になっている。ただ、人々が本当に財政破綻すると思っているならば、すでに金利が上がり、為替が円安になっているはずですけれども、今は逆の状況が起きています。ということは、狭い道ではあるけれども、何とかしようとしているし、何とかなると人々は考えているということだと思います。

　経済成長と財政再建のバランスやメリハリをどう考えるか、ということについては、今、やろうとしている改革が、橋本龍太郎内閣での「財政構造改革法」（「財政構造改革の推進に関する特別措置法」）であるとか、小泉純一郎内閣での「骨太の方針2006」（経済財政運営と構造改革に関する基本方針2006）のときのやり方とちょっと違う点が重要です。それは、政府の資金不足幅を縮小させたい、すなわち財政赤字を縮小させたいという時には、民間の貯蓄超過幅とも言われる資金余剰幅を同時に縮小させないとマクロ的にバランスしようがないということです。

　だからこそ、経済成長と財政再建の両方を同時に目指すしか道がないという認識に立って、それだったら歳出改革を成長戦略に結びつけよう、政府のサービスを減らすのだったら、民間による代替サービスを増やしていって、民間のほうで新しい投資や雇用を生み出すことを目指しましょう、ということで、「経済・財政一体改革」と銘打って、去年の「骨太の方針」でフレームワークがつくられたわけです。そして去年の年末、具体的な80項目の改革事項について、今後の５年間でどういうタイムスケジュールで、どういう改革をやって、どういうKPI（重要業績評価指標。Key Performance Indicators）でその改革の進捗を評価するか、ということが決められた。そういうところまでは進んでいます。

　ですから、今まさに、改革のスタート地点にいるわけです。これは草の根からと言いますか、ボトムアップ型の取り組みなので、上手くいくかどうかはこれから次第です。この改革がうまく進まなければ経済も財政も厳しいことになりますし、うまくいけば、時間はかかるけれども良い方向に向かっていく。そういう認識で関係者は努力しているという状況ですね。

工藤：今の改革の工程と最終的なゴール、つまり、基礎的財政収支の2020年目標とは、整合性はあるのですか。

鈴木：現時点で「これをこうやったらいくら歳出を削減できて、それでどのくらい収支が良くなる」、あるいは「これをやると、成長力が高まってどれくらい税収が上がって、どのくらい収支がよくなる」という示し方はされていない。というか、改革の考え方がトップダウンではないのでできない。やろうとしていることは、「個々の改革の積み上げで目標を達成しましょう。目標への進捗を評価し、管理しながら進めましょう」ということですから、歳出総額にキャップをはめて、無理やり予算を削っていくという作業ではないということです。

国民に対して具体的なメニューを提示しないと進まない

矢嶋：アンケート結果を見ると、「何とかなるけれど、今のままじゃ駄目だ」思われている方が多いというのはまだ救いがあると思います。ただ、今の政府がやっているボトムアップのやり方が駄目だった時に、ではトップダウンでやるのかという話もありますし、財政再建メニューでも、消費税というワンフレーズだけで、どこをどうすればいいのかという金額などの目途感が全くないので、「財政再建をどうやって達成するべきか」と議論に発展しないというのが現状だと思うのですね。このアンケート結果を見てもそういうところが如実に表れているのかなと思います。やはり、財政再建の議論をする時には、具体的にどのように改革をするのかというメニューをセットで国民に対して提示しないと、わかりにくいので結局進まないのではないか。そういう印象を受けました。

工藤：一億総活躍の方はどう受け止めればいいのでしょうか。

経済再生は進んでも、財政再建には進めない「一億総活躍」

小黒：一億総活躍というのは色々な目的があると思うのですが、希望出生率1.8というのは将来の労働力を増やすための政策にも見えるということですね。介護離職者をゼロにするというのも、労働力が減っていく中でちゃんと働きながら介護できる人たちを増やしていくという、これはどちらかというと供給サイドの中でもレイバーのところを結構重視していくというところが若干あると思います。本来もっと踏み込めば、例えば年金支給開始年齢をもっと引き上げることで、「高齢者の人ももうちょっと働いてください」というような政策方向もあるのですが、実行するのは政治的にはなかなか難しい。そこでこういうやり方になったと考えられます。

　介護離職者ゼロも、希望出生率1.8もそういうターゲットを示すこと自体は、私は悪くないと思っています。ただ、それと財政再建をどう両立するかということについては懸念がある。経済再生の方には進めても、やはり財政再建の方では進めなくなる。例えば、もう少し年金の支給開始年齢を引き上げたりするほうがいい。ざっくり言うと、現在の年金給付は50兆円です。それで、仮に85歳くらいまで年金を貰うとなると、65歳から20年間貰うということになる。そこで、支給開始年齢を70歳からにすれば、５年分節約できるわけですよ。５年分節約できれば、ざっくり言うと、50兆円の４分の１なので12.5兆円節約できると。これはかなりの削減になると思います。もう少し言えば、医療も自己負担の仕組みを少し変えるだけでも２兆円くらい出てくるわけです。だから、そういうところでどれくらい踏み込めるかというところが実は本当は一番肝心なメニューになるわけです。

工藤：アンケート結果を見ると６割の有識者が一億総活躍を選挙向けのバラマキじゃないかと考えているわけです。鈴木さんはどう思われますか。

高齢者偏重を根幹から是正しないと、バラマキが増えるだけ

鈴木：政府ができることは２つしかないと思います。一つはサプライサイド強化のための制度体系の改革ですね。そしてもう一つは分配政策といいますか、所得の拡大と所得の分配を繋ぐような財政とか税制のシステムの再構築です。私の理解では、「一億総活躍」というのは、その点において今までは高齢者に重心を置いていたけれども、女性であるとか、若者であるとか、働き盛りの人たち、子育て世帯の人たち、こういったところにもっと政策資源を配分しようということだと思っています。ただ、その時に、これまであまりにも高齢者に偏重していたシステムをそのままにして、現役世代に軸足を変えるということを行うと、結局両方合わせた配分総額が増えることになってしまい、財政破綻してしまう。悪い意味でバラマキになってしまうと思います。

工藤：小黒さんから税収がある場合は財政再建に使った方がいいのではないか、というお話があったのですが、経済財政諮問会議の議論はそうではなくて、「この増えた税収を一億総活躍のためにきちっと使いましょうよ」という話が出てきています。どうでしょうか。

まずは既存の政策で対応すべきものを整理する必要がある

矢嶋：「支出を増やそう」となった場合、代わりの予算をどこからか持ってこないといけないのに、そこのところの議論から逃げている印象を受けます。既存の政策の中で対応するべきものは何か、と整理しながら議論するべきですね。今は「これから税収で上がったものをみんなで分配すれば誰も文句を言わないだろう」とそういう議論に終始してしまっている。やはりその既存の政策にメリハリをつけない限り、また同じことをこれからも繰り返すことになるんだろうと思いますね。